日前，山東省人大常委會審議通過了新修訂的《山東省旅游條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》將于今年10月1日正式實施。這是山東省首個實行網上立法聽證的法規，也是首次以立法形式明確將山東省旅游產業定位為國民經濟戰略性支柱產業。

新《條例》出臺有著怎樣的背景？它對山東省旅游業各方關系做出了哪些新的調整、界定和解釋？各方又是如何理解和回應的？就這些問題，筆者進行了采訪。

●背景

轉方式調結構旅游先行

“2005年到現在，尤其是金融危機以來，我國經濟領域正在經歷一場深刻變革，國家確立了‘轉方式、調結構’這一經濟發展戰略和主攻方向，旅游業是先行產業。2009年底，《國務院關于加快發展旅游業的意見》正式發布，這給旅游業發展提供了政策支持?！鄙綎|省旅游局政策法規處殷文彬在談到此次《條例》修訂背景時說。

新《條例》從2008年開始起草，到山東省人大立法通過，歷經兩年，“人大對法規的出臺有一個計劃安排，然而，旅游法規修訂案在這么短的時間內便進入議程，并在最短時間內通過審批，這種速度并不常見?！鄙綎|省旅游規劃設計研究院院長、參與新《條例》部分內容編纂的陳國忠對筆者感慨地說。在他看來，這體現了山東立法部門對旅游業的高度重視和大力支持，也反映了人大在立法方面的新思維，“沒有他們支持，很難推動《條例》出臺?！?/P>

●變化

明確幾組關系界定權利義務

“新《條例》僅僅完全保留了原《條例》中的兩條，其他內容或是做出了修改或是重新增設?！鄙綎|省旅游局政策法規處處長王明波說。

通覽《條例》，其中包含幾項明顯的關系調整和重新明確，其深層命題是對旅游管理者、旅游經營者（包括旅游從業人員）以及旅游者三方權責利的辨析與厘清。其中，旅游行業管理者（國家公權力）進一步明確自身監管、促進和服務的作用，并試圖強化行業協會這一社會公權力的制約機制；旅游經營者有了說“NO”的權利，旅游從業人員的利益受到關注，旅游者也要履行自己的義務。

第五章《旅游監督管理》的增設，雖然名為“監管”，但字里行間更多透露著服務和促進的意味。“監管、扶持和服務，是貫穿整個《條例》的三條線?！币笪谋蛟u價說。

新《條例》明確提出，“旅游經營者有權拒絕沒有合法依據的行政檢查、收費、處罰、強制措施、集資、攤派、無償服務以及考核、評比、達標等；有權拒絕旅游者提出的違反法律、法規或者社會公德的要求?！?/P>

同時，此次修訂特別增加了針對旅游從業人員的勞動保障條款?！斑@一條規定主要針對的是導游人員，對導游權益的保障實際上也是對旅游服務質量和游客權利的保證。”殷文彬表示。

權利與義務的對等也同樣體現在旅游者身上。相較于上一版條例，新《條例》在有關旅游者的條款中增加了九條義務，明確了旅游者在擁有權利的同時，也必須承擔一定的責任義務，以保證旅游活動的順利開展。

在維護旅游者合法權益方面，新《條例》規定，游客有權自主選擇是否購買經營者推薦的旅游商品，自主決定是否接受旅游合同約定以外的服務。針對“黑導”現象，《條例》規定，未取得導游證在旅游景區內從事導游活動的，將被處以1000元以上1萬元以下的罰款，并沒收違法所得。

●嘗試

網上聽證拓寬民意渠道

相較其他法規，新《條例》在發布前就頗為引人注目，因為這是山東省首個實行網上立法聽證的法規，廣泛聽取了網上陳述人的意見和建議。新《條例》修訂發布后筆者發現，很多網上意見均被采納，比如關于景區門票調價間隔時間、提價幅度，旅游者和旅游經營者的合法權益等內容，定稿均做了相應調整。

針對景區門票價格上調這一熱門話題，網上有意見認為應設置間隔期來控制漲價頻率，也有人認為，應加入某些限制性規定，如提前半年向社會公布，上調幅度不得高于原價格的15%%或是同期物價上漲幅度等等。據此重新修訂的《條例》第四十三條對實行政府定價或者指導價的景區調價作出了限制，規定同一門票價格上調間隔不得低于3年，上調幅度不得超過國家規定的限額。

據山東省人大常委會法制工作委員會行政法制處相關人士介紹，此次《條例》修訂采取網上立法聽證形式，是一次“開門立法”的嘗試，將拓寬公民有序參與立法的渠道，能充分聽取民意，降低立法成本，提高立法質量。

●亮點

亮點一：旅游規劃也是生產力

很多業內人士注意到，本次新修訂《條例》的第三章為“旅游規劃和資源開發保護”，相比于2005年條例提出的“旅游資源開發和保護”，強化了“旅游規劃”，并把其放于旅游開發保護的首要位置。

新《條例》明確規定縣級以上人民政府有關部門在論證城市大型基礎設施、公共場所及進行旅游相關項目建設時，應當征求本級人民政府旅游行政管理部門的意見?！斑@就以立法形式明確了旅游規劃的嚴肅地位，為規范旅游資源開發行為奠定了基礎。”王明波如是說。

陳國忠在接受筆者采訪時表示，這一變化無疑肯定了規劃在旅游發展中的重要作用。“旅游規劃本身也是生產力”，陳院長指出，目前旅游產業的各參與方對旅游規劃的重視是史無前例的?！奥糜我巹澞軌蚍乐箚渭兡７潞晚椖坷淄?，避免投資浪費和決策失誤，指導旅游業科學發展。”

此外，新修訂《條例》還對旅游規劃的具體內容作了界定，在各省同類《條例》中尚屬首家。“這一創新有利于發揮規劃在指導區域旅游發展方面的作用，也規范了規劃活動本身?！标愒洪L表示，新《條例》硬性地提出了旅游規劃必須有資源保護方案，“這也是一種進步。”

“旅游發展的前提是保護”，陳院長指出，旅游資源是旅游發展的基礎，保護旅游資源是旅游業發展天經地義的責任。同時，這一條款也從法規的角度，更正了社會上的一種認識，即“旅游開發就是破壞”，強調旅游除了經濟和文化建設功能以外，還有生態建設功能，有利于改變過去旅游規劃只注重開發而忽視保護的狀況。

亮點二：對旅游功能再認識

新《條例》突出了兩個“公”字：一個“公”是“公民旅游消費”，另一個“公”是“公共旅游資源”。

新《條例》第二十四條規定：“機關、團體、企業、事業單位和其他組織，可以將經批準的公務活動中的交通、餐飲、住宿、會務、考察等事項委托旅行社辦理。”將“公務活動可委托旅行社辦理”列入《條例》，被認為是此次立法的一大突破。

“一直未能寫入《條例》，主要是認識上的問題。我們調研時發現，某些地市認為通過旅行社安排出行會增加政府行政成本，實際上恰恰相反，旅行社代理是批發性質，肯定比政府自己零售采購價格要低廉，既可以提高政府行政效率又能降低運營成本。”殷文彬表示。

近年來，我國自費旅游者人數快速增長，成為拉動旅游消費的主力軍。為此，新《條例》規定相關金融機構為旅游者提供消費信貸產品和服務的行為將得到鼓勵。

旅游景區門票價格是近年來廣大旅游者反映比較強烈的問題，修訂后的《條例》對旅游景區門票價格的調整作出了約束：依托國家自然資源或者歷史人文資源投資興建的旅游景區門票價格，實行政府定價或者政府指導價，此類門票價格調整應當遵循法定程序。門票調整決策應當自公布之日起六個月后執行，同一門票價格上調頻率不得低于三年，上調幅度不得超過國家規定的限額，違者將面臨行政罰款。此外，條例還規定，公共文化休閑場所逐步免費開放。

雖然在門票到底如何定價問題上《條例》還存在某種程度的折中，但基本意義還是回歸到旅游行業的本質上來。公共旅游資源應當為全體公民所有，這是對旅游“平民性質”的一種重新強調和認識。

兩個“公”字體現了立法者對現代旅游業認識的進步。前者是對旅游業經濟功能的再認識，后者是對旅游業社會功能的再認識。“我們說旅游業有經濟、生態和社會三大功能，但長期以來社會功能一直被弱化”，山東大學旅游管理系副教授許峰認為，新《條例》對旅游業社會功能的強調到位而且及時。

亮點三：敢向敏感問題開刀

“實際上，在《條例》修訂過程中，旅游部門征求到很多有益的意見，也希望都能有所體現。特別是一些敏感問題能列入《條例》，難能可貴。比如公務活動可委托旅行社采購，還有對旅游從業人員權益保障問題等，這些都需要全社會各個部門支持。限于旅游部門本身的執法效能，如果沒有其他部門的協調聯動和全社會的支持，即使有相應的規定，實際操作起來也是沒有實效的?！痹S峰說。他把此次新修訂的《條例》能多方面深層次向敏感問題開刀，稱為“敢啃硬骨頭，敢于向深層次矛盾挑戰”。

新《條例》第三十條規定，博物館、藝術館、圖書館、大型購物中心和車站等公共場所的興建，應當兼顧旅游休閑功能。這一條款在很多學者眼中意味著對旅游服務功能的突出，也是旅游休閑產業成熟的體現，然而不可否認的是，“在實踐中能不能落實《條例》的規定很難由旅游部門來把握，因為圖書館等公共設施的主管并不是旅游部門”。對此，陳國忠院長頗有些無奈，他呼吁加強對旅游條例與國家相關政策法規的進一步修訂，“旅游提出命題，希望各方面都能更好地結合去做”。

“當然，目前整個旅游市場的發育還不成熟。隨著市場經濟的不斷發展，旅游產業深層次矛盾還是有望化解的?！痹S峰對此充滿信心。

我國地方旅游立法步伐加快

近年來，各地紛紛加快旅游立法步伐，為旅游業發展提供了有力保障。據了解，目前全國30個省區市已相繼出臺旅游地方性法規，并且這些法規都是在2000年后制定或重新修訂的。相關人士指出，地方旅游綜合立法不僅為國家旅游綜合立法打下了扎實的基礎，而且為旅游法的制定做了有益的探索和積累

30個省區市已制定旅游地方性法規

據了解，地方旅游立法主要是指省、自治區、直轄市（包括有立法權的市）人大及其常委會制定的地方性法規和省、自治區、直轄市（包括有立法權的市）人民政府制定的地方政府規章兩大類。記者從國家旅游局相關司室獲悉，目前我國大陸地區31個省區市中，除天津市沒有制定地方性法規外，其余30個省區市均已出臺旅游地方性法規，部分省會城市或較大市如杭州、濟南、武漢、廣州、西安、成都、沈陽等城市也制定了地方性法規。

分析旅游地方性法規的特點，國家旅游局相關人士表示，從時間上可以看出，近十年來特別是2004年以來，各地旅游立法較為集中，其中，2004年后正式實施的有23個之多；另外，從法規名稱上看，有21個省區市都稱為“旅游條例”，尤其是2005年10月后頒布的地方性法規都稱為“旅游條例”，這說明各地旅游立法實現了三大轉變，即從行業管理向綜合管理轉變，從旅游管理向旅游促進和管理并重轉變，從旅游單個行業向全社會大旅游轉變，旅游的關聯度、聯動性進一步凸現。

“此外，綜合性強也是地方性旅游法規的一個突出特點。”這位人士表示，這些法規既涉及食住行游購娛等旅游傳統要素，也涉及網絡旅游經營等新模式和工農業旅游、紅色旅游等旅游新業態，彌補了國家層面僅有單層法規的不足。

制定地方政府規章對法規補充細化

《上海市旅館業管理辦法》、《浙江省旅游度假區管理辦法》……除了設立旅游地方性法規，近年來，不少有立法權的地方政府通過制定地方政府規章，進一步完善了地方旅游立法。

據國家旅游局相關人士介紹，一類是一些地方政府結合當地旅游業發展狀況制定的地方政府規章，對國家行政法規進行細化，如上海市人民政府發布的《上海市導游人員管理辦法》、浙江省人民政府發布的《浙江省旅行社管理辦法》；一類是地方政府依據地方性法規制定的地方政府規章，作為對地方性法規相關內容的補充和細化，如上海市人民政府發布的《上海市旅館業管理辦法》、浙江省人民政府發布的《浙江省旅游度假區管理辦法》等；還有就是天津市，雖然沒有通過市人大制定地方性法規，但天津市人民政府以政府令發布了《天津市旅游業管理辦法》，彌補了地方旅游立法的不足。

地方旅游立法要立足地方特色

地方旅游綜合立法不僅為國家旅游綜合立法打下了扎實的基礎，而且為旅游法的制定做了有益的探索和積累。但相關人士也指出，就目前來看，各地旅游法規無論是文本結構、條款內容還是表述形式都差異不大，存在著過于雷同、缺乏特色等問題。

“這些年各地紛紛出臺旅游地方性法規，但仔細分析這些條例，無論是形式上還是內容上都很相似，缺乏地方特色?！币晃徊辉妇呙穆糜螛I內人士指出，各地紛紛出臺旅游條例，一方面體現了當地政府對旅游業的重視，另一方面也是為了促進當地旅游業的發展，因此必須立足本地具體情況和實際需要，法規要符合地方旅游業的實際，堅持地方特色?！霸谡{整對象、權利與義務、罰則等方面應規定得更為具體，更具操作性?！?/P>

此外，相關人士指出，由于各地立法均從當地旅游業發展狀況出發，具有一定的局限性，無法適應建設旅游經濟強國的需要；各地旅游法制建設的不平衡，也制約我國旅游業的整體推進。因此只有制定統一的旅游法，才能充分發揮旅游業在保民生、促增長方面的積極作用和巨大潛力。